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Dr. Heinz Willi Bach: Das Recht der Arbeitsförderung wird reformiert

Das Recht der Arbeitsförderung wird reformiert. Wesentliche Änderungen und Neuerungen bei der beruflichen Rehabilitation

1. Zum Stand der Reform des Arbeitsförderungsrechts

1.1 Allgemeines

Das AFRG (Gesetz zur Reform des Arbeitsförderungsgesetzes) erlebte eine lange und schwere Geburt. Bereits seit 1994 steht die grundsätzliche Reformbedürftigkeit des AFG von 1969 (Arbeitsförderungsgesetz) außer Frage. Zwar setzte sich im Deutschen Bundestag der Regierungsentwurf eines AFRG gegenüber dem Entwurf der SPD-Fraktion eines ASFG (Arbeits- und Strukturförderungsgesetz) durch, scheiterte jedoch im Bundesrat, wo er als zustimmungspflichtiges Gesetz keine Mehrheit fand. Die Koalitionsfraktionen brachten erneut einen AFRG-Entwurf ein, da sie mit dem Scheitern des Regierungsentwurfes rechneten. Dieser neue Entwurf wurde in zahlreichen Einzelregelungen abgeändert, um ihn von allem zu befreien, was zustimmungspflichtig sein könnte. Er wurde vom Deutschen Bundestag in seiner 155. Sitzung am 31. Januar 1997 beschlossen und als Drucksache 61/97 an den Bundesrat weitergeleitet, der ihn erwartungsgemäß nach gescheitertem Vermittlungsverfahren am 14. März 1997 ablehnte. Dieser Einspruch wurde vom Deutschen Bundestag mit der absoluten Mehrheit, der sogenannten Kanzlermehrheit, am 20. März 1997 zurückgewiesen. Das AFRG wird als Sozialgesetzbuch III am 1. Januar 1998 in Kraft treten. Die meisten materiellen Regelungen sind jedoch - eingearbeitet in das bisherige AFG - bereits zum 1. April 1997 wirksam geworden.

1.2 Die Entwicklung des Rechts der berufsfördernden Leistungen zur Rehabilitation nach dem AFG

Seit 1993 hat die Bundesanstalt für Arbeit die Pflicht, bei Anträgen auf berufsfördernde Leistungen zur Rehabilitation - wenn sie nach dem Reha-Angleichungsgesetz Kostenträger ist - vorrangig zu prüfen, ob beispielsweise durch Förderung der beruflichen Bildung nach dem AFG (Ausbildung, Fortbildung, Umschulung. Einarbeitungszuschuß) das Ziel der beruflichen Rehabilitation bereits erreicht werden kann.

Im Jahre 1996 bestand seitens des Bundesministeriums für Arbeit und Sozialordnung die Absicht, die Rehaleistungen nach dem AFG in Gänze in Ermessensleistungen umzuwandeln, sie also des Charakters des Rechtsanspruchs zu berauben und sie abhängig von der jeweiligen Haushaltslage zu machen. Durch massiven Lobbyeinsatz der Behindertenverbände - nicht zuletzt unseres Selbsthilfeverbandes und des Deutschen Blindenverbandes - konnte das Schlimmste verhütet werden.

Seit 1.1.1997 sind zwar Rehaleistungen im allgemeinen Ermessensleistungen, allerdings bleibt der Rechtsanspruch auf diese Leistungen bei den Rehabilitanden erhalten, die Schwerbehinderte sind oder die auf die Aufnahme in eine Werkstatt für Behinderte abzielen (Eingangs- und Trainingsbereich). Diese Regelung ist aus mehreren Gründen nicht zufriedenstellend; das konnte auch der Bundesregierung und dem Gesetzgeber überzeugend dargestellt werden.

Somit erfolgt mit dem AFRG erneut eine Reform des Reharechts. § 99 unterscheidet allgemeine Leistungen zur Rehabilitation als Kann-Leistungen von besonderen Leistungen, auf die ein Rechtsanspruch besteht. Diese Regelung ist vorab in das AFG übernommen worden und gilt seit 1. April 1997. Details der Neuregelung sind im Abschnitt 2.7 beschrieben.



2. Zu den Inhalten der AFG-Reform

Im folgenden werden die wesentlichen Regelungsbereiche des geänderten Arbeitsförderungsrechts dargestellt, nach Themenbereichen gegliedert und zusammengefaßt.

2.1 Weiterentwicklung des Arbeitsförderungsrechts und Verbesserung seiner Anwendbarkeit

Das AFG wird als drittes Buch in das Sozialgesetzbuch eingegliedert. Aus diesem Anlaß ist es überarbeitet und in der Systematik dem SGB angeglichen worden. Ziel ist, das Gesetz für den Bürger leserlich und verständlich zu gestalten. Zum Teil werden bisherige Einzelleistungen zusammengefaßt, so etwa Einarbeitungszuschuss, Eingliederungsbeihilfe, Eingliederungshilfe und Arbeitsbeschaffung für ältere Arbeitslose nach bisherigem AFG zu einem einheitlich geregelten Eingliederungszuschuss, der nach Dauer und Höhe entsprechend der Intensität der Wettbewerbsbeschränkung des oder der Geförderten gestaltet werden kann.

Der ursprüngliche Reformentwurf sah vor, die Materie weitestgehend im AFRG selbst zu regeln, lediglich dem Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung - teils mit, teils ohne Zustimmung des Bundesrates - die Möglichkeit des Erlasses von Rechtsverordnungen einzuräumen. Nunmehr steht - nach heftigen Protesten - der Selbstverwaltung der BA (Bundesanstalt für Arbeit) weiterhin die Befugnis zur Rechtsetzung in Gestalt von Anordnungen zu.

Die Beratung Jugendlicher und Erwachsener wird einheitlich geregelt, ebenso die Vermittlung in Arbeit und in betriebliche Ausbildung. Diese Dienstleistungen stehen nach Aufhebung des Alleinrechts der BA sämtlich für private, auch gewerblich- gewinnorientierte Betätigung offen. Die BA selbst bleibt aufbau- und ablauforganisatorisch jedoch beim herkömmlichen Modell getrennter Betreuung von Jugendlichen und Erwachsenen, indem sie in ihrer Organisationsreform "Arbeitsamt 2000" Kundenbereiche für "Ausbildungsmarktpartner" und für "Arbeitsmarktpartner" schafft.

2.2 Verbesserung der Erwerbschancen von Arbeitslosen und Hilfen zur Vermeidung und Beendigung von Arbeitslosigkeit

Das AFRG enthält eine ganze Reihe innovativer Ansätze. Einige Beispiele sollen dies verdeutlichen.

- Jedes Arbeitsamt erhält zukünftig einen Eingliederungshaushalt für Ermessensleistungen der aktiven Arbeitsförderung, der als Globalgröße ausgewiesen und nach örtlichen Gegebenheiten auf die einzelnen Maßnahmearten aufgeteilt wird. Dies eröffnet bisher nicht gekannte Spielräume bei der Gestaltung der regionalen Arbeitsmarktpolitik. Entscheidend für die Wirksamkeit ist jedoch die Dotierung des Eingliederungstitels insgesamt und seine Aufteilung auf die einzelnen Arbeitsämter durch die höheren Instanzen der BA.

- Freie Förderung durch Experimentiertöpfe: Bis zu zehn Prozent der im Eingliederungshaushalt jedes Arbeitsamtes enthaltenen Mittel können für frei gestaltete Ermessensleistungen der aktiven Arbeitsförderung verwendet werden. Dadurch sollen die gesetzlich bestimmten Leistungsbereiche mit freien Leistungen angereichert werden. Die letzteren sollen die regionalen Problemschwerpunkte, aber auch die Kreativität und Kompetenz zur Problemlösung vor Ort widerspiegeln.

- Trainingsmaßnahmen können zukünftig zur Verbesserung der Vermittlungsaussichten (Bewerbertrainings) oder auch zur Prüfung der Arbeitsfähigkeit oder Arbeitsbereitschaft eingesetzt werden durch Übernahme der Maßnahmekosten unter Fortzahlung der Arbeitslosenunterstützung.

- Einstellungszuschüsse für Existenzgründer: In den ersten beiden Jahren nach der Gründung einer selbständigen Existenz kann die Einstellung von Arbeitslosen finanziell erheblich unterstützt werden. Der Zuschuß kann bis zur Dauer eines Jahres für bis zu zwei Arbeitslose gleichzeitig gewährt werden, also pro Existenzgründer maximal für vier Einstellungsfälle. Das Überbrückungsgeld für Existenzgründer - die Weiterzahlung von Arbeitslosenunterstützung für sechs Monate und die pauschalierte Übernahme von Beiträgen zur Sozialversicherung - ist aus dem AFG übernommen und verbessert worden.

- Beim Eingliederungsvertrag für förderungsbedürftige Arbeitslose entsteht ein Dreiecksverhältnis zwischen Arbeitnehmer, Arbeitgeber und Arbeitsamt. Der Arbeitgeber übernimmt die Pflicht, den Arbeitslosen zu qualifizieren und einzuarbeiten mit dem Ziel einer dauerhaften Beschäftigung. Das Arbeitsamt übernimmt dafür typische Unternehmerrisiken, nämlich das Arbeitsentgelt für Zeiten ohne Arbeitsleistung, einschließlich Krankheit und Urlaub. Der Vertrag kann in der Laufzeit von zwei Wochen bis zu sechs Monaten variieren. Das Arbeitsamt kann zusätzlich Eingliederungszuschüsse gewähren. Förderungsbedürftig durch Eingliederungsvertrag sind Langzeitarbeitslose und Personen, die bereits seit sechs Monaten arbeitslos sind und zusätzlich mindestens ein vermittlungshemmendes Merkmal (etwa Schwerbehinderung) aufweisen.

- Sozialplanmaßnahmen: Mit der Einführung dieser Förderung werden Aktivitäten zur Prophylaxe von Arbeitslosigkeit über die bisherigen Möglichkeiten hinaus geboten. Werden in einem Sozialplan Maßnahmen vorgesehen, die der Wiedereingliederung von Arbeitnehmern in Beschäftigung dienen, die ohne Förderung voraussichtlich nicht wieder in den Arbeitsmarkt einzugliedern sind, kann das Arbeitsamt die Maßnahmen mit Zuschüssen unterstützen, wenn die entsprechenden Arbeitnehmer ansonsten andere Leistungen der aktiven Arbeitsförderung in Anspruch nehmen müßten. Der Schwerpunkt dieser Maßnahmen wird zur Abwendung von Arbeitslosigkeit auf der Weiterbildung und/oder anderweitiger Vorbereitung der Arbeitnehmer auf die Anforderungen des Arbeitsmarktes liegen, um sie konkurrenzfähig zu erhalten oder zu machen.

- Teilzeitbeschäftigte erhalten bessere Rahmenbedingungen. Jenseits der Geringfügigkeitsgrenze werden nunmehr alle Teilzeitbeschäftigten in die Arbeitslosenversicherungspflicht einbezogen. Gleichzeitig wird ein Teilarbeitslosengeld gestaltet.

2.3 Erhöhung der Effektivität und Effizienz der Bundesanstalt für Arbeit

- Im Rahmen der Dezentralisierung soll die Effizienz der Leistungen der BA durch regionalisierten und flexibleren Mitteleinsatz verbessert werden.

- Am Jahresende nicht verausgabte Mittel des Eingliederungshaushaltes sollen einer Eingliederungsrücklage des Arbeitsamtes zugeführt werden. Dies gilt jedoch nur, wenn im entsprechenden Haushaltsjahr kein Bundeszuschuß geleistet worden ist.

- Die Arbeitsämter haben in einer zu veröffentlichenden Eingliederungsbilanz jährlich Rechenschaft über den Mitteleinsatz und die Wirksamkeit der Förderung abzulegen.

2.4 Verbesserte Feststellung und Bekämpfung von Leistungsmißbrauch und illegaler Beschäftigung

- Künftig muß die persönliche Arbeitslosmeldung jeweils nach drei Monaten erneuert werden. Geschieht dies nicht, stellt das Arbeitsamt seine Bemühungen und Leistungen ein.

- Die Zumutbarkeit von Beschäftigungen für Arbeitslose wird drastisch verschärft. Ab dem siebten Monat der Arbeitslosigkeit werden alle Beschäftigungsverhältnisse zumutbar, deren Nettoentgelt die Höhe der Arbeitslosenunterstützung nicht unterschreitet.

- Durch entsprechende Trainingsmaßnahmen soll die Arbeitsbereitschaft systematisch getestet werden.

- Beziehern von Arbeitslosenhilfe können sehr niedrig entlohnte Arbeiten bis zu drei Monaten im Jahr vermittelt werden (z. B. Ernteeinsätze), da das Arbeitsamt eine sogenannte Arbeitnehmerhilfe von DM 25,- täglich zur Aufstockung zahlt.

- Arbeitslose haben die Pflicht, sich eigeninitiativ intensiv um Wiederbeschäftigung zu bemühen und hierzu alle Möglichkeiten zu nutzen. Dies ist Voraussetzung für den Bezug von Leistungen der Arbeitsförderung. Das Arbeitsamt kann entsprechende Nachweise verlangen.

- Die Regelung der Zumutbarkeit von Beschäftigungsverhältnissen wird im Gesetz selbst geregelt, die derzeitige Zumutbarkeitsanordnung entfällt damit.

2.5 Entlastung der Versichertengemeinschaft

Zur Entlastung der Beitragszahler sind unter anderem folgende Maßnahmen getroffen worden:

- Bei den Maßnahmen der Arbeitsmarkt-Ausgleichspolitik werden die Förderleistungen und damit die Arbeitsentgelte in Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen und Strukturanpassungsmaßnahmen (bisher als "Pauschalierte Zuschüsse zur produktiven Arbeitsförderung" bezeichnet) abgesenkt, auch, um das Lohnabstandsgebot zu ungeförderten Beschäftigungen sicherzustellen und das Interesse zum Übergang in solche Beschäftigung zu erhöhen. Im gewerblichen Bereich hat künftig die Vergabe solcher Maßnahmen an Wirtschaftsunternehmen Vorrang vor der Eigenregie.

- Aufgrund der schlechten Wiedereingliederungsprognose für ältere Arbeitslose, die am Arbeitsmarkt eklatant diskriminiert werden, ist seit den achtziger Jahren deren Bezugsmöglichkeit für Arbeitslosengeld über die einjährige Höchstbezugsdauer hinaus altersabhängig bis zu maximal 32 Monaten ausgedehnt worden. Diese Sonderkondition für ältere Arbeitslose ist mit dem AFRG empfindlich verschlechtert worden. Das bedeutet, daß die Älteren im Falle der Arbeitslosigkeit im Vergleich zum AFG sozial deutlich schlechter abgesichert sind.

- Verschärfte Anrechnung von Abfindungen: Arbeitgeber werden von der Erstattungspflicht für das Arbeitslosengeld entlassener älterer Arbeitnehmer im Gegensatz zum bisher geltenden Recht vollständig befreit. Dagegen werden zukünftig Abfindungen der entlassenen älteren Arbeitnehmer auf die Hälfte des Arbeitslosengeldes angerechnet, soweit sie entsprechende Freibeträge überschreiten.

2.6 Innenrevision

Eine Innenrevision, ein Baustein auf dem Weg zum Controlling- System, soll in den Arbeitsämtern Art und Zweckmäßigkeit der Leistungsgewährung überprüfen. Die Schwerpunkte der Innenrevision bilden die Einhaltung des Vorrangs der Vermittlung und der aktiven Arbeitsförderung, die Regelungen zur Zumutbarkeit von Beschäftigungsverhältnissen und die Erteilung von Arbeitsgenehmigungen an Ausländer. Die Innenrevision soll durch Personen erfolgen, die nicht in der geprüften Dienststelle beschäftigt sind.

2.7 Förderung der beruflichen Eingliederung Behinderter

Nach dem AFRG können für Behinderte Leistungen zur Förderung der beruflichen Rehabilitation erbracht werden, die wegen Art und Schwere der Behinderung erforderlich sind, um die Erwerbsfähigkeit der Behinderten entsprechend ihrer Leistungsfähigkeit zu erhalten, zu verbessern oder (wieder) herzustellen und ihre berufliche Eingliederung zu sichern. Bei der Auswahl dieser Leistungen sind die Eignung, die Neigung, die bisherige Tätigkeit des Klienten sowie Lage und Entwicklung des Arbeitsmarktes angemessen zu berücksichtigen.

Bei den Leistungen zur beruflichen Rehabilitation werden, wie erwähnt, allgemeine Leistungen (als Kann-Leistungen) und besondere Leistungen (mit Rechtsanspruch) unterschieden. Die besonderen Leistungen zur beruflichen Rehabilitation werden nur erbracht, soweit nicht bereits durch die allgemeinen Leistungen eine berufliche Eingliederung erreicht werden kann.

Als allgemeine Leistungen werden in § 100 AFRG aufgeführt:

- Unterstützung der Beratung und Vermittlung

- Verbesserung der Eingliederungsaussichten

- Förderung der Aufnahme einer Beschäftigung

- Förderung der Aufnahme einer selbständigen Tätigkeit

- Förderung der Berufsausbildung

- Förderung der beruflichen Weiterbildung

Der Rahmen der Leistungen ist grundsätzlich an demjenigen orientiert, der nichtbehinderten Antragstellern gegenüber erbracht wird. Allerdings zählt § 101 AFRG Besonderheiten bei der Leistungsgewährung für Behinderte auf. Dabei werden die Voraussetzungen zur Gewährung von Leistungen erweitert, ebenfalls der Kanon von Hilfsmöglichkeiten sowie Umfang und Dauer der Leistungen. Es bleibt allerdings festzuhalten, daß die Dotierung des entsprechenden Teils des regionalen Eingliederungstitels ebenso bedeutsam ist wie die Ermächtigungsgrundlage durch Gesetz.

Die besonderen Leistungen zur beruflichen Rehabilitation sind anstelle der allgemeinen Leistungen insbesondere zur Förderung der beruflichen Aus- und Weiterbildung einschließlich Berufsvorbereitung sowie blindentechnischer und vergleichbarer spezieller Grundausbildungen zu erbringen, wenn Art und Schwere der Behinderung oder die Sicherung des Eingliederungserfolges die Teilnahme an einer Maßnahme in einer besonderen Einrichtung für Behinderte oder einer sonstigen auf die besonderen Bedürfnisse Behinderter ausgerichteten Maßnahme unerläßlich machen. Weiterhin sind besondere Leistungen erforderlich, wenn die allgemeinen Leistungen die wegen Art und Schwere der Behinderung erforderlichen Leistungen nicht oder nicht im erforderlichen Umfang vorsehen. Auf die besonderen Leistungen besteht - wie erwähnt - Rechtsanspruch.

In welchen Fällen allgemeine Leistungen zur beruflichen Eingliederung Behinderter ausreichen und in welchen Fällen besondere Leistungen erforderlich sind, entscheiden die Berater für Rehabilitation in den Arbeitsämtern, die zur Fundierung ihrer Entscheidung ärztliche Untersuchungen, psychologische Gutachten und/oder Maßnahmen der Berufsfindung veranlassen können.

3. Vorzeitig in Kraft gesetzte Reformanteile

Die materiellen Neuerungen des AFRG haben zum erheblichen Teil bereits durch eine Novelle zum AFG zum 1. April 1997 Gesetzeskraft erlangt. Hierzu zählen:

- Trainingsmaßnahmen

- Eingliederungsvertrag

bei den Maßnahmen zur beruflichen Rehabilitation durch die BA werden

- allgemeine Leistungen zur Rehabilitation als Ermessensleistungen

- besondere Leistungen zur Rehabilitation als Rechtsansprüche gestaltet

- Verlängerung der Möglichkeit der Gewährung von Kurzarbeitergeld zur Strukturanpassung bis Ende 2002

- Vorrang der wettbewerblichen Vergabe bei Arbeitsbeschaffungs- und Strukturanpassungsmaßnahmen

- verschärfte Zumutbarkeitsregelung durch Gesetz, Wegfall der Zumutbarkeitsanordnung

- Reduzierung der Dauer des Arbeitslosengeldbezugs für ältere Arbeitslose

- Anrechnung von Abfindungen auf das Arbeitslosengeld; Wegfall der Erstattungspflicht des Arbeitgebers für das Arbeitslosengeld entlassener älterer Arbeitnehmer.

Literaturauswahl:

AFRG-Entwürfe - BT-Drucks. 13/4941, 13/5676, 13/5730, 13/6845 und BR-Drucks. 61/97

Bach, H. W.: 25 Jahre Arbeitsförderungsgesetz - (K)ein Grund zum Feiern - in: WiSt 10/94, S. 520 ff.

Bach, H. W. u. W. Henning: Arbeitsvermittlung und Arbeitsberatung in Deutschland, Nürnberg 1993

Kühl, J.: AFRG - Sachstand und Ausgabewirkungen eines Gesetzgebungsverfahrens, in: Arbeit und Beruf, 3/97, S. 73 ff.

Schmid, G.: Reform der Arbeitsmarktpolitik, vom fürsorgenden Wohlfahrtsstaat zum kooperativen Sozialstaat, Discussion Paper FS I 96-204, WZB

Seifert, H. (Hrsg.): Reform der Arbeitsmarktpolitik, Köln 1995

Sell, St.: Reform der Arbeitsmarktpolitik, in: Wirtschaftsdienst 1996/X, S. 519 ff.

Steinke, R.: Die Reform des AFG, in: Soziale Sicherheit, 5/96, S. 161 ff.

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