horus 5/2002 - Aus dem Recht - Horst Frehe: Die Zielvereinbarungen aus juristischer Sicht

Horst Frehe: Die Zielvereinbarungen aus juristischer Sicht

Referat, gehalten anlässlich der Mitgliederversammlung des DVBS am 11. Mai 2002 in Marburg

Das Behindertengleichstellungsgesetz (BGG) sieht in § 5 vor, dass zugelassene Verbände zur Herstellung der Barrierefreiheit Zielvereinbarungen abschließen sollen. Vertragspartner sollen die Unternehmen und Unternehmensverbände der verschiedenen Wirtschaftsbranchen sein.

1. Zielvereinbarung und gesetzliche Verpflichtung

Behinderte Menschen nehmen aus der Perspektive der gesetzlichen Gleichstellungsregelungen grundsätzlich in fünf verschiedenen Rollen am gesellschaftlichen Leben teil:

Als mögliches Opfer von Straftaten. Hierzu sollen z.B. die Vorschriften zur sexualisierten Gewalt beim Strafmaß für den Missbrauch von Widerstandsunfähigen novelliert werden;

Als Nutzer öffentlicher Bauten, Anlagen, Infrastruktur und Einrichtungen. Hierzu sollen z.B. nach § 8 BGG die Bundesbehörden verpflichtet werden, ihre zivilen Neubauten und großen Um- und Erweiterungsbauten barrierefrei zu gestalten;

Als Anspruchsberechtigte gegenüber Trägern öffentlicher Gewalt des Bundes. Hier sollen z.B. hörbehinderte Menschen nach § 6 BGG das Recht erhalten, in der Kommunikation Gebärdensprache, lautsprachbegleitende Gebärden oder andere Kommunikationshilfen verwenden zu können und die Aufwendungen nach § 9 Abs. 1 BGG erstattet zu bekommen;

Als Beschäftigte in Unternehmen oder Verwaltungen. Hierzu wurde z.B. in § 81 Abs. 2 SGB IX ein Benachteiligungsverbot für schwerbehinderte Beschäftigte aufgenommen. § 83 SGB IX regelt die Integrationsvereinbarung, die als ein der Zielvereinbarung vergleichbares Instrument die Eingliederung Schwerbehinderter in den Betrieb regeln soll und daher auch die Barrierefreiheit der betrieblichen Arbeitsumgebung umfasst. Vereinbarungspartner sind hier der Arbeitgeber, die Schwerbehindertenvertretung, Betriebs- oder Personalrat.

Als Kunden von Produzenten von Waren und Dienstleistungen privater Anbieter. Hierzu sollen - soweit nicht gesetzliche oder verordnungsrechtliche Vorschriften entgegenstehen - Zielvereinbarungen abgeschlossen werden.

Es geht hier also um die Rolle behinderter Menschen als Kunden. Dabei ist noch zu unterscheiden, ob es sich bei dem Angebot an Waren und Dienstleistungen, um solche der notwendigen Daseinsvorsorge, solche von Monopolanbietern oder solche aus einem von Konkurrenz geprägten Markt handelt. Es leuchtet z.B. unmittelbar ein, dass es sich beim öffentlichen Verkehr, um Angebote handelt, bei denen der Ausschluss behinderter Menschen von ihrer Nutzung, ihre Teilhabe erheblich beeinträchtigt. Gesetzliche Vorgaben und Verpflichtungen zur Herstellung der Barrierefreiheit sind daher in diesem Bereich angemessen.

Bei Monopolanbietern z.B. bei Verlagen ergibt sich eine ähnliche Situation. Deshalb soll z.B. im Urhebergesetz in einem neuen § 45a UrhG das Recht von Verbänden verankert werden, auch ohne weitere Genehmigung für blinde Menschen wahrnehmbare Kopien herstellen zu dürfen.

Bei den übrigen öffentlich angebotenen Waren- und Dienstleistungen soll im zivilrechtlichen Antidiskriminierungsgesetz zwar das Verbot der Benachteiligung beim Vertragsschluss verankert werden. Generelle Vorgaben für die Verpflichtung zur Barrierefreiheit für alle möglichen Vertragsangebote wären hier aber in der Regel nicht geeignet. Die Vielfalt der Vertragsgegenstände ist zu groß, die Vertragspartner zu unterschiedlich und die Anforderungen zu unbestimmt, um durch allgemeine gesetzliche Verpflichtungen Barrierefreiheit herzustellen. Zielvereinbarungen können hier konkretere, angemessenere und praxisnähere Lösungen ermöglichen, als es abstrakte normative Verpflichtungen können.

Die Zielvereinbarung ist immer dann ein geeignetes Instrument, wenn durch allgemeine gesetzliche Regelungen die Barrierefreiheit nicht angemessen geregelt werden kann.

2. Anwendungsbereiche und Gegenstände

Es gibt allerdings Gewerbebereiche, die aufgrund ihrer öffentlich- rechtlichen Zulassung sowohl für Zielvereinbarungen geeignet, als auch gesetzlichen Vorgaben zugängig sind. Der Betrieb einer Gaststätte ist von einer Erlaubnis abhängig, die nur unter Erfüllung zahlreicher Anforderungen an die Zuverlässigkeit des Wirtes sowie an hygienische und baurechtliche Standards erteilt wird. Die in Art. 41 BGG vorgesehene Ergänzung des GastG, mit der neue Anforderungen an die Barrierefreiheit der Gasträume in Neubauten oder bei wesentlichen Umbauten gestellt werden, kann z.B. durch weitergehende Zielvereinbarungen mit evt. dem Deutschen Hotel- und Gaststättenverband (DeHoGa) ergänzt werden. Gegenstände solcher Vereinbarungen könnten z.B. die Festlegung von Standards für Toilettenanlagen, Ausstattungsmerkmale der Gasträume, die Zahl barrierefreier Zimmer in Hotels, die Nutzbarkeit der Nebenanlagen wie Schwimmbecken, Saunen etc. aber Anforderungen an den Buchungsservice sein.

Zielvereinbarungen sind nur dann und insoweit ausgeschlossen, wie bestimmte Anforderungen gesetzlich oder verordnungsrechtlich festgelegt sind. Z.B. dürfen dadurch bau- oder feuerpolizeiliche Vorgaben nicht verletzt oder Mindestvorschriften unterschritten werden. Weitergehende Vereinbarungen können und sollen geschlossen werden. Zielvereinbarungen können aber auch zur Konkretisierung der Anforderungen an die Barrierefreiheit oder zu bestimmten Betriebsabläufen geschlossen werden.

Dieses kann z.B. den besseren Umgang von Passagieren mit Mobilitätseinschränkungen beinhalten. Z.B. kommt es im Luftverkehr darauf an, ob man als rollstuhlfahrender Passagier so platziert wird, dass man von seinem Rollstuhl direkt auf den Sitz wechseln kann und nach der Landung den Rollstuhl wieder an diesen Platz im Flugzeug gebracht bekommt. Dieses ist u.a. Gegenstand einer von den Fluglinien und Flughafenbetreibern in Lissabon am 10. Mai 2001 von der ECAC (European Civil Aviation Conference) aufgestellten Selbstverpflichtung zum Umgang mit Passagieren mit Mobilitätseinschränkungen. Diese Selbstverpflichtung ermöglicht noch keinen direkten Anspruch des behinderten Passagiers auf eine solche Behandlung. Die Inhalte der Selbstverpflichtung könnten z.B. als Umsetzung der durch Art. 53 neu eingefügten Verpflichtung zur Barrierefreiheit in § 20b LuftVG in der Form der Zielvereinbarungen als individualrechtlicher Anspruch konkretisiert und verbindlich gemacht werden. Die Zielvereinbarungen sollen daher nicht nur in Bereichen getroffen werden, in denen keine Verpflichtung zur Barrierefreiheit besteht, sondern auch zur Umsetzung der Verpflichtung zur Herstellung von Barrierefreiheit.

Zielvereinbarungen sollen vor allem den Status behinderter Menschen als Kunden verbessern. Immer dort, wo spezielle Anforderungen an die Ausgestaltung eines Angebotes zu stellen sind, der Umgang mit behinderten Kunden benachteiligende Elemente enthält oder Ausnahmen erfordert und durch die Marktgegebenheiten sich nicht von selbst ein diskriminierungs- und barrierefreies Angebot herstellt, können Zielvereinbarungen verbindliche Standards für die Vertragspartner setzen. Das können bauliche Anforderungen, Ausstattungsmerkmale, Umgangsweisen mit behinderten Kunden, Nutzungsrechte, Programmierungsstandards und Organisationsabläufe sein.

Zielvereinbarungen können dabei auch gerade das Zusammenwirken mehrerer Elemente gestalten. Z.B. kann bei der Einführung barrierefreier Busse die Kennzeichnung ihres Einsatzes in den Fahrplänen und die Verfahrensweise bei Ausfall eines barrierefreien Busses vereinbart werden. Ebenso können Kompensationen, z.B. die Erstattung von Taxikosten oder eine Art Entschädigung, vorgesehen werden. Zielvereinbarungen sind daher wesentlich flexibler als gesetzliche Regelungen es sein können.

Zielvereinbarungen können Anforderungen konkretisieren, ihr Zusammenspiel fördern und angemessene Kompensationen regeln.

3. Verhandlungspartner und Verhandlungsmacht

Die Partner solcher Zielvereinbarungen sollen einerseits die Unternehmen und Wirtschaftsverbände, andererseits die zugelassenen Behindertenverbände sein. Die Unternehmensverbände selbst haben in der Regel kein Mandat verbindliche Regelungen für ihre Mitglieder zu treffen. Andererseits kann gerade ein Interesse von Unternehmen daran bestehen, zur Vermeidung von Konkurrenzvor- oder -nachteilen gemeinsame Regelungen für eine ganze Branche zu treffen. Vorstellbar sind daher Rahmenvereinbarungen, die von den Unternehmensverbänden mit den Behindertenverbänden geschlossen werden. Die so vereinbarten Regelungen können dann durch den Beitritt der Unternehmen für diese verbindlich gemacht werden.

Dieses ist für Unternehmen vor allem dann interessant, wenn damit ein Werbeeffekt eintritt, der sich positiv auf den Absatz auswirkt. Z.B. führt die IBIS-Hotelkette in ihrem Verzeichnis barrierefreie Zimmer als Kriterium für die Hotels auf. Eine Einbeziehung solcher Kriterien in die Zertifizierung, in die Bewertung / das Rating (z.B. Sterne bei Hotels) oder bei einem Gütesiegel wäre eine wichtige Ergänzung einer Zielvereinbarung über solche Standards. In dem Moment, in dem Barrierefreiheit zu einem Vermarktungsvorteil wird, wird es einfacher, Zielvereinbarungen abzuschließen.

Umgekehrt muss aber auch die Verweigerung angemessener Zielvereinbarungen ein negatives Vermarktungsmerkmal werden. Die aus dem Verbraucherschutz kommende Vorstellung, über Öffentlichkeit die Hersteller zu zwingen, bestimmte Standards einzuhalten, setzt voraus, dass wir als Behindertenverbände ausreichend Öffentlichkeit mobilisieren können, um Marktmacht zu entfalten. Die Verbreitung eines schlechten Images und die Prangerfunktion von Demonstrationen müssen wesentliche Elemente unserer Verhandlungskonzeption sein, wenn es darum geht, halsstarrige Verhandlungspartner zu Konzessionen zu bewegen. Das Prinzip: "Zuckerbrot und Peitsche" wird unsere Strategie bestimmen müssen. D.h. wir müssen verstärkt über öffentlichkeitswirksame positive Förderungsmöglichkeiten von Unternehmen als auch über negative Verstärkungsmechanismen nachdenken. Die Konsumverweigerung bis zum kollektivem Boykott, aber auch die Androhung gesetzlicher Eingriffe durch den Bundestag bei fehlender Bereitschaft zu angemessenen Problemlösungen sind Mittel, Verhandlungsbereitschaft zu erzeugen.

Durch Art. 48 BGG soll die Berichtspflicht der Bundesregierung nach § 66 SGB IX hinsichtlich des Erfolges der Zielvereinbarungen erweitert werden. Es wird daher im Jahre 2004 zu entscheiden sein, ob weitere gesetzliche Maßnahmen zur Herstellung der Barrierefreiheit getroffen werden müssen. Die Unternehmen haben es daher selbst in der Hand, weitere gesetzliche Regulierungen durch angemessene Zielvereinbarungen zu vermeiden. Auch die Veröffentlichung von Zielvereinbarungen im Zielvereinbarungsregister im Internet auf der Web-Seite des Bundesministeriums für Arbeit und Sozialordnung (BMA) wird einen Öffentlichkeitseffekt im Sinne von "best practice" haben.

Die zugelassenen Behindertenverbände haben zwar die Möglichkeit, die Unternehmen zur Aufnahme von Verhandlungen über Zielvereinbarungen zu zwingen. Sie können aber niemanden zum Abschluss einer solchen Vereinbarung verpflichten. Damit soll ein fairer Interessenausgleich durch das Droh- und Verhandlungspotential der Verbände und die Verweigerungsmöglichkeit unangemessener Belastungen der Unternehmen erreicht werden. Wenn also die Deutsche Bahn AG den Einbau fahrzeuggebundener Einstieghilfen bei allen neu angeschafften ICE-Zügen verweigert und die demnächst mit den Eisenbahnen in Österreich und Schweiz vorgesehene Bestellung ohne Einstieghilfe vorsieht, müssen wir überlegen, welche Druckmittel wir einsetzen können. Die Eisenbahnen sind allerdings künftig zusätzlich nach § 2 Abs. 2 EBO verpflichtet, Programme zur Herstellung der Barrierefreiheit aufzustellen, die vom Eisenbahnbundesamt überwacht werden. Ergänzend könnten hier Zielvereinbarungen Regelungen für den Umgang mit Betriebsfehlern z.B. beim Ausfall barrierefreier Waggons getroffen werden. Aber auch eine Erweiterung der Programme und ein neben dem öffentlichen Kontrollsystem etabliertes, auf individuelle Ansprüche ausgerichtete Standards könnten vereinbart werden. Fraglich ist allerdings nur, ob die Deutsche Bahn AG hierzu bereit ist.

Einen Verhandlungsanspruch haben nur die anerkannten Behindertenverbände. Das Anerkennungsverfahren richtet sich nach § 13 Abs. 3 BGG und ist einheitlich mit dem Verbandsklagerecht geregelt. Danach kann ein Verband nur auf Vorschlag der Mitglieder des Teilhabebeirates nach § 64 Abs. 2 SGB IX vom BMA anerkannt werden. Vorschlagsberechtigt sind die Gewerkschaften, Wohlfahrts- und Behindertenverbände. Das BMA soll die Anerkennung erteilen, wenn der vorgeschlagene Verband nach seiner Satzung die Belange behinderter Menschen fördert, dazu berufen ist Behinderteninteressen auf Bundesebene zu vertreten, Gewähr für eine sachgerechte Aufgabenerfüllung bietet, drei Jahre besteht und gemeinnützig ist.

Bei der Anerkennung der Verbände sollten einerseits behinderte Menschen mit den jeweils unterschiedlichen Formen von Beeinträchtigungen und andererseits die unterschiedlichen Interessen von behinderten Frauen und Männern Berücksichtigung finden. Auch sollten die unterschiedlichen Traditionen der Verbände der drei Säulen des Deutschen Behindertenrates (DBR) sich in den Anerkennungen widerspiegeln (1. Kriegsopfer- und Sozialverbände, 2. an der spezifischen Beeinträchtigung orientierte Verbände, 3. emanzipatorische Behindertenbewegung). Allerdings sollte die Zahl der zugelassenen Verbände sehr beschränkt werden. Nur dann wird eine Übersicht über die Verhandlungen von Zielvereinbarungen und gemeinsame Mindeststandards sichergestellt werden können. Die Gewerkschaften und Wohlfahrtsverbände können z.B. durch ihre Spitzenverbände oder einige wenige ausgewählte interessierte Verbände die Interessen ihrer Mitglieder wahrnehmen. Eine Bevollmächtigung zu Verhandlungen einer Untergliederung oder eines Mitgliedsverbandes ist selbstverständlich möglich. Es wäre doch fatal, wenn wir durch sehr weitgehende Vorschläge und Anerkennungen unerfahrene oder inkompetente Verbände als willfährige Partner von Unternehmen wichtige Zielvereinbarungen treffen lassen.

Es liegt im Gesetzesziel, dass Verhandlungskommissionen aus mehreren Verbänden gebildet werden, die eine ausreichende Repräsentation der Interessen behinderter Menschen sicherstellen. Durch die Anzeigepflicht und das Beitrittsrecht weiterer Verbände kann dieses angemessen sichergestellt werden. Die Unternehmen haben durch die Präklusionsvorschrift in § 5 Abs. 4 BGG das Recht ihre Verhandlungspflicht auf diese Kommission zu beschränken. Sie können sich auch weiteren Verhandlungen dadurch entziehen, in dem sie einer bestehenden Zielvereinbarung beitreten oder sie übernehmen. Das macht deutlich, dass die Zielvereinbarungen sehr sorgfältig vorbereitet, verhandelt und abgeschlossen werden müssen. Wir wären daher nicht gut beraten, das Anerkennungsverfahren weit zu öffnen.

Die Qualität von Zielvereinbarungen wird wesentlich von der Verhandlungsmacht der Akteure, der breiten Repräsentanz von Behinderteninteressen und der Sorgfalt der Verhandlungen abhängen.

4. Inhalte und Verbindlichkeit der Vereinbarungen

Das Spektrum der möglichen Verhandlungsgegenstände wurde bereits angedeutet. Wichtig ist jedoch, welchen Regelungsgehalt die Vereinbarung hat. Im Unterschied zu Selbstverpflichtungen, die kodifizierte Absichtserklärungen sind, stellen Zielvereinbarungen verbindliche zivilrechtliche Verträge über Pflichten und Ansprüche dar, deren Erfüllung vor den Zivilgerichten eingeklagt werden kann. Die Zielvereinbarung kann auch eine vorgeschaltete Clearing- oder Einigungsstelle vorsehen, um Rechtsstreitigkeiten möglichst zu vermeiden. Insbesondere wenn die Zielvereinbarung nicht nur Verpflichtungen gegenüber den Verhandlungspartnern, sondern auch subjektive Rechte der Mitglieder oder weiterer Dritter vorsieht, sollte ein solches Güteverfahren vorgeschaltet werden, um Kosten zu vermeiden und die Gerichte nicht über Gebühr zu belasten. Wenn z.B. ein blinder Nutzer von Internetseiten eine Verletzung der Verpflichtung zur Barrierefreiheit geltend macht, wäre sowohl die Feststellung, ob die vereinbarten Standards verletzt wurden, als auch das Verfahren zur Abhilfe, besser in einem solchen Vorverfahren zu behandeln, als unmittelbar durch die Klage. Erst danach sollte der Klageweg eröffnet werden.

Auch Vertragsstrafenabreden, also z.B. ein bestimmtes Bußgeld bei einer Verletzung der vereinbarten Standards, eine Art "Schmerzensgeld" bei Diskriminierungen im Einzelfall oder ein Ersatz oder der teilweise Ersatz der wegen der Verletzung der Vereinbarung entstandenen Kosten sollte Inhalt der Vereinbarung sein. Die Regelungsgegenstände sollten möglichst präzise beschrieben, die Standards handhabbar formuliert und die Konsequenzen der Nichteinhaltung gegenüber den Vertragspartnern und den berechtigten Dritten genau umschrieben werden. Anfangs empfehlen sich daher nicht zu lange Vertragslaufzeiten, um im Falle unbefriedigender Regelungen möglichst bald Korrekturen vornehmen zu können.

In den meisten Fällen wird es um zukünftig zu erreichende Standards und Anforderungen gehen. Eine exakte Beschreibung der Realisierungsschritte mit genauen Zeitvorgaben und klaren rechtlichen Konsequenzen sowie eine operationale Beschreibung der Qualitätsstandards wird entscheidend für die Wirksamkeit der Zielvereinbarungen sein. Sie sollten aber auch neuen Entwicklungen gegenüber offen sein. Z.B. wäre die langfristige Festlegung auf einen bestimmten Standard in der Telekommunikation wenig geeignet, auf Neuerungen reagieren zu können. Hier sollten vielleicht nur Ergebnisanforderungen und Verfahren oder Arbeitsgremien zur Bestimmung der geeigneten Verfahren festgelegt werden. Für Regelungen, die für eine größere Zahl von Unternehmen mit unterschiedlicher Leistungsfähigkeit gelten, sollten Öffnungsklauseln für lokale oder anbieterspezifische Lösungen enthalten sein.

Wichtig sind auch Kontrollmechanismen, Beschwerde- oder Meldeverfahren zur Überprüfung der Umsetzung der Vereinbarung in der Praxis sowie Gütestellen zur Konfliktschlichtung. Nur wenn für die nötige Transparenz gesorgt wird, kann die Wirksamkeit der Vereinbarung realistisch eingeschätzt und können Verbesserungen angeregt werden.

Eine genaue Beschreibung der zu erreichenden Zielparameter, ihrer Realisierungsschritte mit Zeitvorgaben sowie eine klare Bestimmung der Verfahren zur Streitschlichtung und Rechtsdurchsetzung und gegebenenfalls der Konventionalstrafen oder Kompensationen müssen Kernbestandteile der Zielvereinbarungen sein.

Ich komme zum Schluss. Mit dem Instrument der Zielvereinbarungen kann das Spektrum der Schritte zu mehr Barrierefreiheit und weniger Diskriminierung behinderter Menschen erheblich erweitert werden. Es setzt aber auf der einen Seite den aufgeklärten Unternehmer voraus, der bereit ist, an Verbesserung der gesellschaftlichen Teilhabe seiner behinderten Kunden, auch durch die bessere Nutzung seiner Angebote, mitzuwirken. Der Unternehmer muss sich als Bürger dieser Gesellschaft begreifen - eben nicht nur als "Bourgeois", sondern auch als "Citoyen". Behinderten Menschen wird mit diesem Instrumentarium nicht nur die Möglichkeit zur realen Verbesserung ihrer Lebensqualität geboten. Sie werden auch in einem noch nie gekannten Maße gefordert. Sie müssen an der Realisierung der Barrierefreiheit aktiv mitarbeiten, öffentlich wirksam Forderungen formulieren, versuchen, durch die Zielvereinbarungen die Angebote mitgestalten zu können, ihre Umsetzung kontrollieren, Kompromisse zwischen unterschiedlichen Interessen ausloten und nicht nur für sich selbst, sondern für eine Gruppe gleich Betroffener an alledem mitarbeiten. Denn die Gleichstellung behinderter Menschen fällt nicht wie Manna vom Himmel. Sie ist nur mit zäher Nutzung dieses Instrumentariums schrittweise durchzusetzen.

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