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Dr. Hans-Joachim Steinbrück: Offener Brief - Geplante Aufhebung des Landespflegegeldgesetzes und Perspektiven der Behindertenpolitik in Bremen

Bremen, 13. August 2003

An die Senatorin für Arbeit, Frauen, Gesundheit, Jugend und Soziales

Frau Karin Röpke - persönlich -

Sehr geehrte Frau Senatorin,

mit großem Befremden habe ich zur Kenntnis genommen, dass das Landespflegegeldgesetz in Bremen nach dem Koalitionsvertrag ersatzlos abgeschafft werden soll und dass Sie als zuständige Senatorin dieses Vorhaben - wie sich z.B. aus dem Weser-Report vom 23. Juli d.J. ergibt - uneingeschränkt unterstützen.

Die ersatzlose Abschaffung des bisherigen Landespflegegeldes hat meines Erachtens aus folgenden Gründen weitreichende negative Folgen, ohne dass diesen aber Einsparungen in nennenswertem Umfang gegenüberstehen und erscheint damit finanz- wie auch sozialpolitisch als verfehlt:

1. Die Absicht einer Aufhebung des Landespflegegeldgesetzes widerspricht direkt dem Artikel 2 Abs. 3 der Bremischen Landesverfassung und dem mit dem zu verabschiedenden Landesgleichstellungsgesetz verbundenen Ziel, die Teilhabe behinderter Menschen am Leben in der Gemeinschaft bzw. Gesellschaft zu fördern; denn durch die Streichung des Landespflegegeldes wird der Teilhabe insbesondere in Bezug auf die Gruppe blinder Menschen unmittelbar die materielle Grundlage entzogen. Daher kann ein Landesgleichstellungsgesetz - ebenso wie im übrigen auch das Behindertengleichstellungsgesetz des Bundes - nicht als sozialpolitischer Erfolg und Fortschritt angesehen werden, wenn gleichzeitig Sozialleistungen für behinderte Menschen abgebaut werden. Die positiven Effekte des Bundesgleichstellungsgesetzes und von Landesgleichstellungsgesetzen werden in einem solchen Fall häufig vielmehr aufgehoben: So ist beispielsweise einerseits zwar zu erwarten, dass wir zukünftig barrierefreie Internetauftritte der öffentlichen Hand auch für blinde und stark sehbehinderte Menschen haben, konkret zu befürchten ist andererseits aber, dass diese Internetangebote von blinden und sehbehinderten Personen gar nicht (mehr) genutzt werden können, da die erforderlichen zusätzlichen Gerätekomponenten (Screen-Reader mit Sprachausgabe und/oder Braille-Zeilen) für viele Betroffene zukünftig nicht mehr finanzierbar sind.


2. Bremen übernimmt eine "Vorreiterrolle" im Abbau einer einkommens- und vermögensunabhängigen Leistung für blinde Menschen. In allen Bundesländern wird nicht sehenden Personen ein Blindengeld gewährt, welches unabhängig von ihrem Einkommen und ihren Vermögensverhältnissen ist. Bremen wäre das erste Bundesland, das auf eine derartige Leistung und damit auch auf die Gewährleistung gleichwertiger Lebensbedingungen auch für seine blinden Bürger verzichten würde. So erhalten blinde Menschen in Niedersachsen auch nach der dort gerade erst beschlossenen Leistungskürzung ein Blindengeld, das immer noch deutlich über dem Bremischen Landespflegegeld liegt. Bremen erfüllt damit in Bezug auf seine blinden Bürger schon jetzt nicht mehr seinen Auftrag aus dem Bund-Länder-Finanzausgleich, gleichwertige Lebensbedingungen aufrecht zu erhalten. Zudem haben die Planungen, Bremen durch umfangreiche Investitionen für (steuerzahlende) Einwohner und Einwohnerinnen - zu denken ist hier nur an das Programm "Bremer Innenstadt 2010" mit einem angenommenen Investitionsbedarf von 73 Millionen Euro bis 2010 - auf der einen Seite und die Absicht einer Streichung des Landespflegegeldes auf der anderen Seite bei zahlreichen blinden Bürgern Bremens zu dem Eindruck geführt, sie seien hier unerwünscht und sollten aus der Stadt bzw. dem Land gedrängt werden.


3. Das Landespflegegeld als einkommens- und vermögensunabhängige Leistung ist für blinde Menschen unverzichtbar; die an bestimmte Einkommens- und Vermögensgrenzen gekoppelte Blindenhilfe i.S. des § 67 BSHG vermag die Folgen einer Streichung des Landespflegegeldes dabei auch nicht sozial verträglich "abzufedern". Blindheit hat in allen Lebenslagen einen erhöhten finanziellen Bedarf zum Ausgleich behinderungsbedingter Mehraufwendungen für erforderliche Betreuungs- bzw. Assistenzleistungen (Vorlese- und Begleitungskräfte, Taxifahrten, Hilfe im Haushalt usw.) und für häufig sehr teure Hilfsmittel zur Folge.
   
   Den Eltern blinder Kinder, die ohnehin oftmals schon vom zeitlichen Betreuungsaufwand sowie psychisch stärker belastet sind als Eltern nicht behinderter Kinder, würde durch die Entziehung des Landespflegegeldes und den Verweis auf die Blindenhilfe nach dem BSHG schon die Möglichkeit genommen, Rücklagen beispielsweise für die Anschaffung eines Pkw zu bilden; diese Ersparnisse würden Angesichts der geringen Vermögensgrenzen nämlich angerechnet oder zunächst verbraucht werden müssen.
   
   Bei blinden Menschen im erwerbsfähigen Alter ist zu differenzieren:
   
   Der weitaus überwiegende Teil dieser Personengruppe (ca. 70 %) ist nicht erwerbstätig. Der größte Teil hiervon dürfte deshalb - weil kein Einkommen erzielt wird - kurz- bis mittelfristig Blindenhilfe beanspruchen können, nämlich spätestens dann, wenn eventuell vorhandenes Vermögen aufgebraucht ist.
   
   Diejenigen blinden Menschen, die einer Erwerbstätigkeit nachgehen, sind in der Regel weitaus größeren psychischen wie auch physischen Belastungen ausgesetzt als ihre nicht behinderten Kollegen. Dies ergibt sich u.a. daraus, dass blinde Menschen für die Verrichtung von Tätigkeiten oftmals wesentlich mehr Zeit benötigen als sehende Personen (z.B. lässt sich mit dem Auge wesentlich schneller lesen als mit den Fingern oder einer Sprachausgabe am Computer), sowie daraus, dass sie sich auch am Arbeitsplatz mit Vorurteilen und Klischees ("Du kannst das doch sowieso nicht" oder: "Ein blinder Arbeitnehmer kann unseren Kunden nicht zugemutet werden!") auseinandersetzen müssen. Hinzu kommt, dass die Bewältigung des Arbeitsweges sowie zahlreicher Alltagssituationen im Beruf erhebliche, über das Normalmaß hinausgehende Konzentrationsleistungen verlangt. Wird nun diesen erwerbstätigen blinden Personen - ohnehin eine Minderheit innerhalb der Gruppe der nicht sehenden Menschen - eine einkommens- und vermögensunabhängige Leistung zum Ausgleich der blindheitsbedingten Mehraufwendungen versagt, werden sie nicht nur gegenüber den vergleichbaren nicht behinderten Berufstätigen benachteiligt; vielmehr wird auch die Motivation, einer Erwerbstätigkeit nachzugehen und die damit verbundenen Anstrengungen auf sich zu nehmen, beeinträchtigt. Insoweit erfüllt ein Landespflege- bzw. Blindengeld, das nicht an Einkommens- und niedrige Vermögensgrenzen gebunden ist, auch eine Anreiz- und Motivationsfunktion. Blinde Menschen, die nicht stark motiviert sind, können sich auf dem ersten Arbeitsmarkt im allgemeinen kaum behaupten.
   
   Am stärksten betroffen von einer Streichung des Landespflegegeldes wäre aber die Gruppe älterer blinder Menschen. Denn etwa 70 % aller blinden Personen sind älter als 60 Jahre. Bei den meisten blinden Menschen handelt es sich also um solche, die als Erwachsene und häufig erst im Alter erblinden. Oftmals sind sie unmittelbar nach Eintritt der Erblindung ähnlich abhängig von einer Betreuung wie Menschen, die Leistungen aus der Pflegeversicherung erhalten. Erst durch Einüben bzw. Wiedererlernen lebenspraktischer Fertigkeiten (z. B. Telefonieren, Kaffee kochen und eingießen etc. etc.) kann dieser Betreuungsbedarf teilweise reduziert werden; es verbleibt jedoch immer eine Abhängigkeit von Hilfe Dritter in erheblichem Umfang. Diese erforderlichen Hilfeleistungen werden häufig von Familienangehörigen erbracht, müssen im übrigen aber "eingekauft" werden. Eine Verweisung auf die Blindenhilfe würde in Bezug auf die Gruppe älterer blinder Menschen häufig dazu führen, dass sie vorhandenes Sparvermögen und damit auch Teile ihrer Altersvorsorge aufbrauchen müssten, um dann - über kurz oder lang - doch zu Beziehern von Blindenhilfe zu werden.
   
   Auch ist zu befürchten, dass die Bereitschaft von Angehörigen, ältere blinde Verwandte zu betreuen, sinkt, wenn das Landespflegegeld gestrichen werden sollte. Der Druck, in ein Alten- oder Pflegewohnheim umzuziehen, würde deutlich wachsen.
   
   Insgesamt ist festzustellen, dass mit der Streichung des Landespflegegeldes den blinden Bürgern Bremens eine Hilfe zur Selbsthilfe versagt wird und durch die Verweisung auf die Blindenhilfe als Leistung der Sozialhilfe die Bemühungen blinder Menschen, sich eine eigene unabhängige und wirtschaftliche Existenz aufzubauen, in Frage gestellt werden. Die Ziele der Gleichstellungsgesetze, behinderten Menschen mehr Selbstbestimmung zu ermöglichen, werden damit mehr als konterkariert.


4. Einsparungen in Bezug auf die Gruppe blinder Menschen sind nicht oder nicht in nennenswertem Umfang zu erwarten; vielmehr besteht bei der gegenwärtigen Rechtslage sogar die Möglichkeit von Mehrbelastungen für den Haushalt des Sozialressorts.
   
   Nach einem mir vorliegenden Papier zur Abschaffung des Landespflegegeldgesetzes, das von Staatsrat Dr. Knigge stammen soll, beziehen ca. 40 % der Landespflegegeldempfänger (ergänzende) Blindenhilfe nach dem BSHG. Die Blindenhilfe nach dem BSHG beläuft sich auf derzeit monatlich 585 Euro, das Landespflegegeld auf 344 Euro.
   
   Steigt die Zahl der Empfänger der Blindenhilfe im Falle einer Abschaffung des Landespflegegeldes nur auf etwa 75,3 % der heutigen Landespflegegeldempfänger an, ergeben sich überhaupt keine Einsparungen mehr, die Ausgaben bleiben vielmehr gleich.
   
   Allerdings ist hierbei zu berücksichtigen, dass nicht alle Landespflegegeldbezieher blind sind; vielmehr waren im Jahre 2002 nach dem genannten Papier 692 Leistungsempfänger blind und 124 schwerstbehindert. Stimmen die Zahlenangaben in dem genannten Papier, dürften etwa 326 Personen Blindenhilfe bezogen haben. Kämen ca. 286 blinde Personen hinzu, die Blindenhilfe beziehen würden, gäbe es überhaupt keine Einspareffekte.
   
   Vor diesem Hintergrund erscheint die Annahme von Einsparungen in Höhe von 0,7 bis 1,3 Millionen Euro pro Jahr als reine Spekulation: Das genannte Papier enthält überhaupt keine Angaben über die soziale und wirtschaftliche Situation blinder Menschen, die Rückschlüsse darauf zuließen, wie hoch der Anteil unter den blinden Menschen ist, der die Voraussetzungen für den Bezug von Blindenhilfe erfüllt; dies wäre aber notwendig, um eventuelle Einspareffekte überhaupt prognostizieren zu können.
   
   Allein die Tatsache, dass 70 % aller blinden Menschen älter als 60 Jahre sind und lediglich etwa 30 % aller blinden Personen im erwerbsfähigen Alter auch einer Erwerbstätigkeit nachgehen, lässt aber darauf schließen, dass der weitaus überwiegende Teil der blinden Bürger Bremens auch die Voraussetzungen für den Bezug von Blindenhilfe erfüllt.
   
   Da es an einer nachvollziehbaren Prognose im Hinblick auf die Einspareffekte fehlt, die Abschaffung des Landespflegegeldes aber insbesondere für diejenigen, die diese Leistung zum Teil schon seit vielen Jahren beziehen, nachhaltige negative Folgen hat und ihre gesamte bisherige Lebensplanung in Frage stellen kann, ist die beabsichtigte Aufhebung des Landespflegegeldgesetzes auch unverhältnismäßig und verstößt damit gegen das Rechtstaats- und Sozialstaatsprinzip.
   

   Deshalb war 2001 auch eine Besitzstandsregelung geplant.



5. Durch die Abschaffung des Landespflegegeldes würde das "Finalitätsprinzip" wiederbelebt, d.h. die Ursache der Erblindung allein wäre ausschlaggebend dafür, ob eine vermögen- und einkommensunabhängige Leistung gewährt würde oder nicht. Personen, die wehrdienstbedingt oder aufgrund eines Arbeitsunfalles/einer Berufskrankheit erblindet sind, erhalten aufgrund des Bundesversorgungsgesetzes bzw. des SGB VII wegen des gegebenen blindheitsbedingten Mehraufwandes eine von ihrer Vermögens- und Einkommenssituation unabhängige Leistung (Pflegezulage nach § 35 BVG bzw. Pflegegeld nach § 44 SGB VII). Damit besteht in der Bundesrepublik Deutschland gegenwärtig ein geschlossenes System bundes- und landesgesetzlicher Regelungen, aufgrund derer Blinde unabhängig von der Ursache ihrer Blindheit wegen des behinderungsbedingten Mehraufwandes einkommens- und vermögensunabhängige Leistungen erhalten. Mit der Abschaffung des Landespflegegeldes würden "Zivilblinde", die nicht durch Arbeitsunfall oder Berufskrankheit erblindet sind, auf eine Sozialleistung, die Blindenhilfe, verwiesen, während so genannte Kriegs- bzw. Wehrdienstopfer sowie diejenigen, die durch Arbeitsunfall oder Berufskrankheit erblindet sind, ohne Rücksicht auf ihr Einkommen und Vermögen eine Sozialleistung zum Ausgleich des blindheitsbedingten Mehraufwandes in Anspruch nehmen können.


6. Aus Sicht der betroffenen behinderten Menschen stellt sich die neuerliche Absicht, das Landespflegegeldgesetz ersatzlos aufzuheben, als Wortbruch dar: So erklärte Herr Oppermann als sozialpolitischer Sprecher der CDU-Bürgerschaftsfraktion in der damaligen Debatte um das Landespflegegeldgesetz am 20.06.2001 in der Bürgerschaft wörtlich: "Die CDU glaubt aber nicht, dass wir uns gemeinsam noch einmal an ein so sensibles Thema wie dieses heranbegeben sollten." (vgl. Plenarprotokoll 15/38, S. 49). Gemeint war eindeutig die bereits in der vergangenen Legislaturperiode zunächst beabsichtigte, dann jedoch aufgegebene Streichung des Landespflegegeldes bei gleichzeitiger Schaffung einer Besitzstandsregelung. Weiter erklärte Oppermann in der damaligen Debatte: "Wir alle haben aber die Reaktion der Betroffenen unterschätzt. Aus dieser Reaktion entstand eine neue Situation. In der neuen Situation wurde einvernehmlich ein anderes, und ich sage, ein besseres Ergebnis erzielt. ... Ich bin gemeinsam mit der CDU- Fraktion über das jetzt erreichte Ziel sehr froh." Frau Adolf als damalige Sozialsenatorin erklärte in der genannten Debatte: "Ich bitte sie sehr, diesem vorgelegten Gesetzentwurf hier heute mitzutragen, den Betroffenen dann wieder Ruhe und Sicherheit auch für die nächsten Jahre zu geben, denn dann ist diese Geschichte, so glaube ich, die hier heute aufgeblättert ist ..., damit auch erst einmal endgültig beendet." (Plenarpotokoll 15/38, S. 51).
   Bei den Verhandlungen am 16. Juni 2001 über den dann schließlich erzielten Kompromiss, das Landespflegegeld bei gleichzeitiger Absenkung um 100 DM zu erhalten, mit Vertretern der betroffenen Behinderten hatte Frau Adolf zuvor im Beisein von Herrn Pietrzok (SPD-Bürgerschaftsfraktion) im Übrigen sinngemäß erklärt, dass die Streichung des Landespflegegeldes nicht erneut auf die politische Tagesordnung gesetzt werden würde solange sie Sozialsenatorin sei. All diese Äußerungen konnten von den betroffenen behinderten Bürgern Bremens aber nur dahingehend verstanden werden, dass das Landespflegegeldgesetz auch längerfristig erhalten werden sollte.


7. Durch die Absicht einer Aufhebung des Landespflegegeldgesetzes wird die aus meiner Sicht gute und konstruktive Zusammenarbeit zwischen Vertretern der Behindertenverbände und dem Sozialressort, die sich bei der Erarbeitung des Entwurfs eines Landesgleichstellungsgesetzes seit etwa einem Jahr entwickelt hat, stark belastet und möglicherweise sogar insgesamt in Frage gestellt. Eine Streichung des Landespflegegeldes gegen den erklärten Willen der betroffenen behinderten Menschen wird einen dauerhaften politischen Konflikt um soziale Leistungen des Landes Bremen für seine blinden und anderweitig schwerstbehinderten Bürger, die aus dem Leistungskatalog der Pflegeversicherung herausfallen, zur Folge haben. Das Aktionsbündnis "Augen auf in Bremen", das sich für den Erhalt des Landespflegegeldes einsetzt, hat bekanntlich ja bereits angekündigt, auch über den Tag einer eventuellen Aufhebung des Landespflegegeldgesetzes hinaus aktiv sein zu wollen.

Vor diesem Hintergrund bitte ich Sie, sehr geehrte Frau Senatorin, das Vorhaben, das Landespflegegeldgesetz aufzuheben, gemeinsam mit den Koalitionsparteien noch einmal zu überdenken und mit den Vertretern und Vertreterinnen der behinderten Bürger Bremens in eine Diskussion über die Frage einzutreten, ob und inwieweit die Interessen der betroffenen behinderten Menschen einerseits und die Erfordernisse von Einsparungen im Haushalt des Sozialressorts andererseits miteinander in Einklang gebracht werden können. Persönlich bin ich gern bereit, mich an einer solchen Diskussion und an der Erarbeitung von Lösungsansätzen im vorgenannten Sinn zu beteiligen.

Mit freundlichen Grüßen

Dr. Hans-Joachim Steinbrück

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