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Der Wirtschafts- und Sozialstaat Deutschland befindet sich derzeit in einem rasanten Veränderungsprozess. Mit der Agenda 2010 ist ein erster Versuch gemacht worden, die Wirtschaft anzukurbeln und die sozialen Sicherungssysteme zu reformieren. Die Regierungskoalition aus CDU/CSU und SPD will alle Kräfte darauf konzentrieren, die öffentlichen Haushalte des Bundes, der Länder und Kommunen zu sanieren, die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Unternehmen zu verbessern und die Zahl arbeitsloser Menschen zu verringern.
Angesichts dieser Zielvorgaben stellt sich für die Behindertenhilfe die Frage, wie sich in wirtschaftlich schwieriger Zeit das Recht behinderter Menschen auf Teilhabe und Selbstbestimmung sichern lässt.
Die Sozialpolitik steht an einem Scheideweg: Sollen die schrumpfenden Sozialetats vor allem für die Menschen eingesetzt werden, die zu produktiver Tätigkeit befähigt werden können oder wird die große Koalition an dem eingeleiteten Paradigmenwechsel festhalten, auch Menschen mit schweren und mehrfachen Behinderungen eine umfassende Teilhabe am gesellschaftlichen Leben zu ermöglichen?
Die im so genannten "Kontaktgespräch" zusammengeschlossenen und an der Herausgabe des Rechtsdienstes der Lebenshilfe beteiligten fünf Fachverbände hatten vor diesem Hintergrund schon vor mehr als einem Jahr den Entschluss gefasst, am 15. und 16. Februar 2006 in der Katholischen Akademie, Berlin, eine Fachtagung zu den Perspektiven der Behindertenhilfe im Zeitalter liberaler Wirtschaftspolitik, globalisierter Finanzmärkte und überschuldeter öffentlicher Haushalte durchzuführen.
Die von etwa 200 Teilnehmerinnen und Teilnehmern besuchte Fachtagung hat einen wichtigen Beitrag dazu leisten können, die Zusammenhänge zwischen Wirtschafts-, Finanz- und Sozialpolitik zu klären und den Interessenvertretern behinderter Menschen Argumente zu liefern, wie in einer Zeit, die durch zunehmende Verteilungskämpfe gekennzeichnet ist, das Recht behinderter Menschen auf Teilhabe gewährleistet werden kann.
Nach der Eröffnung der Tagung durch Dr. Elisabeth Kludas, Vorsitzende der Caritas Behindertenhilfe und Psychiatrie e. V., unterstützte die Beauftragte der Bundesregierung für die Belange behinderter Menschen, Karin Evers-Meyer, Mitglied des Deutschen Bundestages (MdB), in ihrem Grußwort die intensive Auseinandersetzung mit der Thematik der Fachtagung. Ihrer Überzeugung nach besteht im weitaus überwiegenden Teil der Bevölkerung nach wie vor der Wunsch, auch in Zukunft in einem sozial geprägten Land leben zu wollen. Man dürfe jedoch nicht ausblenden, dass sich der Sozialstaat in Schwierigkeiten befinde. Die Kassen von Bund, Ländern und Kommunen seien leer. Die Politik müsse jetzt handeln, ein "Weiter so wie bisher!" verbiete sich. Der Staat habe insbesondere dafür zu sorgen, die zur Verfügung stehenden finanziellen Mittel nachhaltig im Sinne aller Bürger einzusetzen. Und er müsse auch die Wirtschaft unterstützen: Eine funktionierende Ökonomie sei Voraussetzung für die Finanzierung des Rechts auf Teilhabe.
Aus fachlicher Sicht stellte Evers-Meyer die Notwendigkeit des Neu- bzw. Ausbaus von Wohnheimen in Frage. Angesichts des Grundsatzes "ambulant vor stationär" müsse in jedem Fall geprüft werden, ob die stationäre Betreuungsform das richtige Mittel sei.
Intensiv setzte sich Dr. Rudolf Speth, Diplom-Politologe und Privatdozent an der Freien Universität Berlin, mit der Frage auseinander, welchem Menschenbild der Sozialstaat neuer Prägung folgt. Die Gesellschaft befinde sich nach den goldenen 60er und 70er Jahren in einer Phase des sich verändernden Sozialstaats nach dem "klassischen Sozialstaat". Die zentrale Frage, wie groß die Bereitschaft sei, anderen Menschen zu helfen, führe direkt zum Begriff der Solidarität. Dr. Speth prägte den Begriff der Wettbewerbssolidarität und gab zu bedenken, dass man Solidarität nicht über Wettbewerb erzeugen könne. Da Hilfe für diejenigen nötig sei, die sich nicht selbst helfen können, müsse jede Form von Wettbewerbssolidarität in eine Form gemeinsamer Verbundenheit eingebettet sein. Dies könne nur über gemeinsame Ziele geschehen, die eine Gesellschaft für sich definiere.
Kritisch beleuchtete er den heute vorherrschenden Gedanken investiver Sozialpolitik ("Fördern und Fordern"). Der Sozialstaat neuen Typs beherzige das Prinzip des wechselseitigen Nutzens. Dies führe zu einer bevorzugten Förderung derjenigen, die hierdurch in die Lage versetzt werden, sich selbst helfen zu können. In einer Zeit von Verteilungskämpfen müsse jedoch auch über moralische Verantwortung gegenüber den Personen diskutiert werden, die auf die Hilfe und Unterstützung Dritter angewiesen sind.
Speth forderte schließlich die Behindertenverbände auf, ihre Interessen stärker über die Medien zu artikulieren, denn politische Entscheidungen würden wesentlich über die Medien beeinflusst.
Prof. Dr. Lorenz Jarass, Fachhochschule Wiesbaden, erläuterte in einem informativen Vortrag die maßgeblichen Gründe dafür, dass die Steuereinnahmen ständig zurückgehen, obwohl das Volkseinkommen kontinuierlich wächst. Ursächlich seien die sinkenden Löhne und Gehälter. Nach Abzug der Preissteigerung stagnierten sie auf dem Stand von 1998. Es liege auf der Hand, dass ein Sozialstaat, der auf auskömmliche Steuereinnahmen angewiesen sei, damit nicht wie bisher finanzierbar sei. Deutlich kritisierte Jarass die Tatsache, dass das deutsche Steuersystem den Export von Arbeitsplätzen in Billiglohnländer subventioniere. Er forderte die neue Bundesregierung auf, diesen Missstand umgehend zu beenden. Zudem sei eine grundlegende Reform der Unternehmensbesteuerung erforderlich. In Bezug auf die angekündigten Reformen der Kranken- und Pflegeversicherung forderte er die Verbände der Behindertenhilfe auf, diese Reform kritisch zu begleiten. Wahrscheinlich müssten Milliardenbeträge aus Steuermitteln in die gesetzliche Krankenversicherung investiert werden. Diese Gelder fehlten dann, um den Bund an den steigenden Kosten der Eingliederungshilfe zu beteiligen.
Eine Podiumsdiskussion mit Vertretern der Wirtschaftspolitik, der Behindertenverbände und der Freien Wohlfahrtspflege bildete den Abschluss des ersten Tages. Die Teilnehmer erörterten das Spannungsverhältnis zwischen unternehmerischer Freiheit, Gemeinwohl und sozialer Gerechtigkeit. Viel Gesprächsstoff lieferte der einführende Vortrag von Prof. Hans-Olaf Henkel, langjähriger Präsident des Bundesverbandes der Deutschen Industrie (BDI), zur wettbewerbsfähigen Gesellschaft.
Ausgehend von seiner These, dass nur ein reiches, wirtschaftlich florierendes Land einen Lebensstandard behinderter Menschen "in Würde" sichern könne, hielt Henkel ein Plädoyer für die wettbewerbsfähige Gesellschaft. Er kritisierte das geltende politische Entscheidungssystem, das zur Unbeweglichkeit und damit zu einem Standortnachteil für Deutschland führe.
Die jüngst von der Bundesregierung beschlossene Föderalismusreform sei ein bescheidener, aber dennoch wichtiger Anfang hin zu besseren Zeiten. Sie ermögliche den Wettbewerb zwischen den Bundesländern. Die Ergebnisse der Pisa-Studie wertete Henkel als eindeutigen Beleg dafür, dass die Abschaffung von Wettbewerb für eine Gesellschaft schädlich sei. Die Kultusministerkonferenz (KMK) sei ein groteskes Beispiel für Stillstand und Rückschritt, denn sie könne nur "einstimmige" Beschlüsse fassen und begebe sich damit in Abhängigkeit vom jeweils trägsten Bundesland.
Alle Podiumsteilnehmer stellten die These vom Wettbewerb als Allheilmittel in Frage. Christine Scheel von der Bundestagsfraktion Bündnis 90/Die Grünen betonte die Bedeutung von Wettbewerb. Dieser müsse jedoch sozialen und ökologischen Regularien unterliegen. Wirtschaft und Ethik seien keine Gegensätze. Scheel verwies auf die erfreuliche Tatsache, dass die Kommunen im vergangenen Jahr erhebliche Mehreinnahmen bei den Gewerbesteuern hatten, was zu einer gewissen finanziellen Entlastung führe.
Rainer Wend, wirtschaftspolitischer Sprecher der SPD-Bundestagsfraktion, hielt den uneingeschränkten Einzug des Wettbewerbs in die Gesellschaft für verfassungswidrig, da das Grundgesetz einen sozialen Bundesstaat vorgebe, der den Prinzipien einer sozialen Marktwirtschaft folgen müsse. Nach seiner Auffassung müsse sich jede demokratische Gesellschaft selbst auf soziale Grundlagen verständigen, da der Begriff des Gemeinwohls nicht objektiv ermittelbar sei.
Eckhardt Rehberg, Wirtschaftspolitiker der CDU/CSU-Bundestagsfraktion, betonte die Notwendigkeit, Sozialpolitik unter Bezugnahme auf die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen der Bundesrepublik Deutschland zu diskutieren.
Pfarrer Dr. Jürgen Gohde, Präsident des Diakonischen Werkes der Evangelischen Kirche Deutschlands, bemängelte die gesellschaftliche Knappheit an ethischer Orientierung. Er wies darauf hin, dass es keinen anderen Weg gebe, als sich mit den Folgen der Globalisierung in unserer Gesellschaft intensiv auseinander zu setzen. Wenn man den Menschen gerecht werden wolle, müsse man sie unterschiedlich behandeln und ihre individuelle Situation berücksichtigen. Die entscheidende Frage sei deshalb, welche Rolle die ethische Verantwortung in den Bereichen von Wirtschafts- und Sozialpolitik (noch) spiele.
Am zweiten Tag bildeten sozialrechtliche Referate den Schwerpunkt. Die Beiträge zeigten auf, an welchen Stellen Reformschritte unverzichtbar sind und welche Möglichkeiten gesehen werden, Reformvorhaben zu verwirklichen. Dr. jur. habil. Felix Welti von der Rechtswissenschaftlichen Fakultät Universität Frankfurt/M. legte zunächst dar, dass die Form des sozialen Rechtsstaates für die Bundesrepublik Deutschland unabänderlicher Teil der Verfassung sei. Ein sozialer Staat müsse für die Gesellschaft da sein und nicht umgekehrt. Aber ein sozialer Staat habe auch einen Gestaltungsauftrag, er könne die Gesellschaft nicht nur gewähren lassen. Ein sozialer Rechtsstaat müsse Teilhaberechte ermöglichen. Ein unbedingtes Recht gebe es jedoch nur auf das Existenzminimum. Im Übrigen habe der demokratische Staat einen Gestaltungsspielraum. Das Recht habe darüber hinaus die wichtige Aufgabe, einen Ordnungsrahmen für die Wirtschaft zu schaffen.
Für Welti ist nach wie vor die Abgrenzung der Pflege von Teilhabe- und Rehabilitationsleistungen nicht gelöst. Die Restriktionen der Pflegeversicherung erschwerten eine bedarfsgerechte und selbstbestimmte Leistungserbringung behinderter Menschen.
Kritisch setzte sich Welti auch mit der gesetzlichen Krankenversicherung auseinander. Die Kostendämpfungsmaßnahmen durch Zuzahlungen und Leistungsausgrenzungen stellten insbesondere für wesentlich behinderte Menschen ein großes Problem dar. Sie verfügten oft nicht über die notwendigen Mittel, um die geforderte finanzielle Selbstbeteiligung an Medikamenten, Hilfs- und Heilmitteln oder Fahrtkosten zu übernehmen. Dadurch sei ihr gesundheitliches Existenzminimum in verfassungsrechtlich bedenklicher Weise gefährdet. Erschwerend komme hinzu, dass sich das Leistungsprogramm der gesetzlichen Krankenversicherung überwiegend am Normalfall der kurzfristig behebbaren Gesundheitsstörung orientiere. Die Berücksichtigung geistiger und seelischer Gesundheitsstörungen sowie sozialer Teilhabestörungen stoße hier an Grenzen.
Mit einem Referat zu den Perspektiven der Behindertenhilfe in der 16. Legislaturperiode führte Klaus Lachwitz, Justitiar und Leiter des Hauptstadtbüros der Bundesvereinigung Lebenshilfe, in die sozialpolitisch ausgerichtete Podiumsdiskussion des zweiten Veranstaltungstages ein. Die fünf Fachverbände für Menschen mit Behinderung diskutierten seit längerem die sozialen Probleme und widmeten sich insbesondere der Frage, wie sich die für Menschen mit geistiger und mehrfacher Behinderung bedeutsame Eingliederungshilfe für behinderte Menschen unter schwierigen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen weiter entwickeln könne. In einem Positionspapier der fünf Fachverbände "Erste Überlegungen zur zukünftigen Finanzierung der Eingliederungshilfe" sei schon 2004 die Frage aufgeworfen worden, ob es nicht an der Zeit sei, dass der Bund für die Eingliederungshilfe auch finanzielle Verantwortung mit übernehme (vgl. RdLh 2/05, S. 53 ff.).
Allerdings ergäben sich aus dem Koalitionsvertrag der neuen Bundesregierung keinerlei Hinweise dafür, dass beabsichtigt sei, die Eingliederungshilfe aus der Sozialhilfe herauszulösen und in ein Bundesleistungsgesetz zu überführen. Auch werde an keiner Stelle die von den überörtlichen Trägern der Sozialhilfe, den kommunalen Spitzenverbänden und zahlreichen Behindertenverbänden erhobene Forderung nach Einführung eines Teilhabegeldes auf Bundesebene aufgegriffen.
Lachwitz betonte, dass die Verbände der Behindertenhilfe bereit seien, gemeinsam mit den öffentlichen Trägern über Strukturveränderungen der Eingliederungshilfe zu beraten und zu verhandeln. Er begrüßte die Ankündigung der Beauftragten der Bundesregierung für die Belange behinderter Menschen, Karin Evers-Meyer, in einem ersten Schritt eine Bestandsaufnahme zu machen. Sodann müsse in einem zweiten Schritt ein Gesamtkonzept für die Eingliederungshilfe entwickelt werden. Auch die Koalitionsvereinbarung gehe von der Notwendigkeit aus, ein Gesamtkonzept für die Betreuung und Versorgung pflegebedürftiger, behinderter, chronisch kranker und alter Menschen zu entwickeln.
Die Teilnehmer der die Tagung beschließenden Podiumsdiskussion widmeten sich zunächst der Frage nach den Einflussmöglichkeiten der Politik. Für Markus Kurth von der Bundestagsfraktion Bündnis 90/Die Grünen hat die Politik nach wie vor eine wichtige Gestaltungs- und Steuerungsfunktion. Auch Prof. Dr. Cremer, Generalsekretär des Deutschen Caritasverbandes, zweifelte nicht an der nach wie vor bestehenden politischen Steuerungsfähigkeit. Der faktische Einfluss der Politik sei erheblich. Eine wichtige Aufgabe bestehe in der Auflösung des vermeintlichen Widerspruchs von Ökonomie und Moral. Für die Behindertenhilfe beinhalte dies die Verpflichtung, den Einsatz der finanziellen Mittel sorgfältig auf ihre Wirkung hin zu überprüfen.
Hubert Hüppe, behindertenpolitischer Sprecher der CDU/CSU-Bundestagsfraktion, befasste sich u. a. mit Einsparungsmöglichkeiten durch Bürokratieabbau: Es gehe in wichtigen sozialen Aufgabenfeldern insbesondere darum, die Prozesskontrolle durch eine Erfolgskontrolle abzulösen. Darüber hinaus führe an der Umsetzung des Grundsatzes "ambulant vor stationär" kein Weg vorbei. Hüppe sprach sich dafür aus, offen über alle Möglichkeiten der Sicherstellung der Finanzierung der Eingliederungshilfe zu diskutieren und nicht "mit Gewalt" an bestehenden Strukturen festzuhalten. Lösungen sollten jedoch langfristig und nicht kurzfristig angelegt sein. Erfahrungsgemäß verpufften kurzfristige Bemühungen in schnellster Zeit erfolglos.
Dr. Ilja Seifert, Mitglied der Fraktion Die Linke.PDS, warb intensiv dafür, ein Leistungsgesetz für Menschen mit Behinderung unter keinen Umständen als Sparmodell zu verkaufen. Es dürfe nicht verschwiegen werden, dass ein Leistungsgesetz ein kostenintensives Instrument sei, wenn die bestehenden Eingliederungshilfeleistungen ungekürzt in ein Leistungsgesetz überführt würden. Es sei eine wesentliche Aufgabe der Behindertenhilfe, die Sicherstellung der individuellen Bedarfe behinderter Menschen einzufordern. Demgegenüber sei die Behindertenhilfe nicht aufgerufen, Vorschläge zu unterbreiten, wo Kürzungen möglich seien.
Markus Kurth von der Bundestagsfraktion Bündnis 90/Die Grünen stellte fest, dass die bestehende Finanznot der Kommunen allein kein hinreichender Grund sein könne. Er gehe davon aus, dass sich die Kommunen auch dann über die Höhe der Sozialhilfeausgaben beklagen würden, wenn die Kosten teilweise durch den Bund übernommen würden. Außerdem sei zu berücksichtigen, dass eine gewisse finanzielle Entlastung durch die von allen Fachleuten prognostizierte weitere Ausgabensteigerung der Eingliederungshilfe und sonstiger Sozialhilfekosten infolge der rapiden Zunahme von alten Menschen mit Behinderung wohl nahezu vollständig aufgesogen würde.
Silvia Schmidt, behindertenpolitische Sprecherin der SPD-Bundestagsfraktion, vertrat den Standpunkt, dass seitens der Regierungskoalition Kürzungen bei der Behindertenhilfe nicht beabsichtigt seien. Möglichkeiten von Kosteneinsparungen ergäben sich aus der forcierten Umsetzung des Grundsatzes "ambulant vor stationär". Darüber hinaus sprach sich Schmidt für den Ausbau vernetzter Strukturen und für mehr Transparenz im System aus. Im Zuge der Reformierung der Pflegeversicherung müssten die Pflegekassen zum gleichberechtigten Rehabilitationsträger werden. Selbstverständlich ende der Anspruch auf Teilhabeleistungen nicht mit dem Ausscheiden aus der Werkstatt.
Der behindertenpolitische Sprecher der FDP-Bundestagsfraktion, Jörg Rohde, forderte die Wiedereinberufung der Koalitionsarbeitsgruppe Behindertenpolitik. Im Übrigen sprach er sich für bessere Rahmenbedingungen für Unternehmen in Deutschland aus, um Wirtschaftswachstum zu ermöglich. In einem Land mit florierender Wirtschaft werde es auch der Behindertenhilfe gut gehen.
Die stellvertretende Vorsitzende der Bundesvereinigung Lebenshilfe, Frau Maren Müller-Erichsen, erneuerte in ihrem Schlusswort das Angebot der Verbände an die Politikerinnen und Politiker zur konstruktiven Zusammenarbeit mit Blick auf die Sicherstellung der Finanzierung der Behindertenhilfe. Sie verband dies mit dem Wunsch, die mit dieser Tagung begonnene Diskussion in absehbarer Zeit fortzusetzen und zu vertiefen.
Die fünf Fachverbände beabsichtigen, die Veranstaltung zu dokumentieren und werden im nächsten Rechtsdienst die Form dieser Dokumentation ankündigen.
Dabei wird auch das Referat von Dr. Bernd Schulte, Max Planck Institut für Internationales Sozialrecht, München ("Welchen wirtschaftspolitischen Einflüssen und Sozialmodellen ist der Sozialstaat Deutschland in der europäischen Union ausgesetzt?") berücksichtigt werden. Leider musste Dr. Schulte seine Teilnahme an der Veranstaltung kurzfristig absagen.
Bundesverband Evangelische Behindertenhilfe,
Bundesverband für Körper- und Mehrfachbehinderte,
Bundesvereinigung Lebenshilfe für Menschen mit geistiger Behinderung,
Caritas Behindertenhilfe und Psychiatrie und
Verband für anthroposophische Heilpädagogik, Sozialtherapie und soziale Arbeit
Aus "Rechtsdienst der Lebenshilfe" 1/2006 vom 21.03.2006
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